Il Foia italiano funziona?

Il Foia italiano funziona?

17.07.2017 | Le nuove leggi sulla trasparenza, gli uomini dell'ombra e le porte che sono già state aperte.

“Siete uomini dell’ombra?. Questa la domanda secca che la mia vicina di posto sul volo Roma-Parigi mi pose appena incrociai il suo sguardo. Fino a quel momento avevo parlato fitto con un collega del programma della conferenza internazionale a cui stavamo andando. “Allora, siete uomini dell’ombra o no?, mi ripeté con un marcato accento francese. Le risposi che non capivo. E, a quel punto, mi spiegò che non aveva potuto fare a meno di sentire i nostri discorsi e quindi di aver capito che ci preparavamo ad un incontro in cui si sarebbe parlato di pubblica amministrazione. E che “Gli uomini dell’ombra” è il titolo di una serie TV francese ambientata proprio nei palazzi del potere e che ha come protagonisti politici e i loro consiglieri. Titolo, inequivocabile, sintomo del fatto che – a tutte le latitudini – il potere è percepito come qualcosa di opaco e distante. Del resto, non può essere casuale se nei Paesi anglosassoni uno dei modi con cui viene chiamata la trasparenza amministrativa è proprio sunlight (letteralmente “luce del sole”).

Una volta capita la domanda, le risposi, che no, non eravamo “uomini dell’ombra”, ma – al contrario – che io e il mio compagno di viaggio eravamo diretti ad una conferenza in cui, tra le altre cose, avremmo parlato di trasparenza. Trasparenza e Italia, binomio che – in passato – non è stato molto felice. Eppure, nel momento in cui sbarcavo a Parigi (era il dicembre del 2016), stava finalmente per entrare in vigore il cosiddetto FOIA (freedom of information act), ovvero una norma evoluta sulla trasparenza amministrativa. Un decreto, approvato nel 2016 dopo un brillante lavoro di squadra della società civile nell’ambito della “riforma Madia” (decreto legislativo 97/2016), che per la prima volta ha riconosciuto il diritto di chiunque di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalla pubblica amministrazione, fatto salvo un numero limitato di eccezioni, senza bisogno di dover indicare il motivo della domanda.

Foia4Italy, la campagna avviata nel 2014 per l’approvazione di una nuova legge sulla trasparenza

250 anni dopo la Svezia e 50 dopo il FOIA statunitense, anche il Belpaese si dotava di una legge rispondente ai migliori standard internazionali. La seconda novità legata al diritto di accesso generalizzato (così si chiama il “Foia italiano”) è che – per la prima volta – una norma sulla trasparenza amministrativa sarebbe stata oggetto di un monitoraggio istituzionale, che si sarebbe aggiunto ai report della società civile. Come evitare gli errori del passato? Non basta approvare una legge per cambiare davvero le cose. Non è sufficiente pubblicare un comma in Gazzetta Ufficiale per risolvere un problema. Una riforma, in qualunque campo, può cambiare davvero lo status quo solo se è applicata. Ma se nessuno la misura non si può sapere se sta funzionando o quali sono le difficoltà. Se una cosa non viene misurata e monitorata, semplicemente non è importante.

Fateci caso: le cose che contano le misurate. I soldi che avete sul conto corrente, la benzina nel serbatoio dell’autovettura prima di iniziare un viaggio, la temperatura corporea di vostro figlio se non si sente bene. Sembrerà una cosa scontata, ma – fin qui – nessuno in Italia aveva pensato di realizzare azioni sistematiche e strutturate di monitoraggio sull’applicazione delle norme in materia di trasparenza amministrativa. Quale fosse la conseguenza è presto detto: le norme erano poco ambiziose, le amministrazioni le applicavano al ribasso e nessuno se ne faceva carico.

Quante erano le richieste di accesso presentate fin qui con la vecchia normativa (la legge n. 241/1990)? Quali erano le informazioni richieste? A quante di queste domande veniva dato puntuale riscontro? Quali erano gli uffici più virtuosi o le amministrazioni meno trasparenti? Impossibile dirlo. Nessuno raccoglieva queste informazioni. Difficile quindi aspettarsi che la norma funzionasse. Le leggi, infatti, non hanno potere taumaturgico. E non sono come le app che, una volta installate sul vostro smartphone, funzionano esattamente come le ha programmate lo sviluppatore (nel bene e nel male).

Certo, scrivere una buona norma era importante e ci sono pochi dubbi sul fatto che il Foia italiano abbia rappresentato un buon inizio: tutti, finalmente, hanno un nuovo diritto che può essere utilizzato per rendere la pubblica amministrazione italiana meno corrotta, più aperta ed efficiente. Il diritto di conoscere, oltre che come strumento di controllo generalizzato dell’operato degli uffici pubblici, è un mezzo indispensabile per promuovere la partecipazione dei cittadini al processo decisionale e per assicurare l’effettività del diritto di cronaca (non è certamente un caso se, dopo l’approvazione del Foia, l’Italia abbia scalato ben 25 posizioni nella classifica di Reporters Sans Frontiers che misura la libertà di stampa nei diversi Paesi).

Prima dell’approvazione della norma sul diritto di accesso generalizzato, l’Italia ricopriva la (ben poco onorevole) 97ma posizione su 102 Paesi. Dopo l’approvazione del Foia, l’Italia è salita al 55mo posto, addirittura prima degli USA

Quella sul diritto di accesso generalizzato non è sicuramente una norma perfetta (le norme perfette, ahinoi, non esistono), ma è una legge che – sulla carta – rispetta gli standard internazionali in materia di Foia. E non si tratta di un’autocertificazione. Basti pensare al RTI-Rating, la classifica internazionale delle norme sull’accesso all’informazione che misura l’efficienza “a tavolino” delle leggi, non quanto funzionano effettivamente. Prima dell’approvazione della norma sul diritto di accesso generalizzato, l’Italia ricopriva la (ben poco onorevole) 97ma posizione su 102 Paesi. Dopo l’approvazione del Foia, l’Italia è salita al 55mo posto, addirittura prima degli USA (che sono fermi, si fa per dire, alla 57ma posizione).

Ovviamente, si tratta di una classifica che poco o nulla ci dice su come vengano realmente applicate le norme (posso avere una Ferrari, ma non riuscire a guidarla più veloce di una utilitaria), ma che è comunque importante per comprendere che l’Italia si sia dotata di una legislazione in grado di renderla davvero un Paese più trasparente.

Il Foia italiano alla prova dell’attuazione

Sono classifiche che lasciano il tempo che trovano, penserà qualcuno. Le norme, anche quelle migliori, non bastano se rimangono sulla carta. È per questo motivo che, quando è stato approvato il Foia italiano, uno degli impegni presi dalla Ministra Madia con le organizzazioni della società civile è stato proprio quello di non abbandonare la riforma dopo la conferenza stampa. E così è stato: dopo l’entrata in vigore della norma sul Foia (23 dicembre 2016) sono stati avviati ben due monitoraggi (uno del Dipartimento della funzione pubblica relativo all’applicazione della norma da parte dei Ministeri, l’altro dell’Autorità Anticorruzione esteso anche alle amministrazioni regionali e locali). Questi monitoraggi sono stati promossi con lo scopo di misurare il livello di attuazione della riforma e di acquisire tutti gli elementi per intervenire, se necessario.

Infatti, chiunque avesse dimestichezza con le riforme e con la pubblica amministrazione italiana non poteva minimamente pensare che l’attuazione della riforma sarebbe stato un processo istantaneo. Il primo avvertimento sulla necessità di porre grande attenzione alla fase di attuazione, prima ancora degli attivisti, lo avevano formulato – niente di meno che – i giudici del Consiglio di Stato. Nel parere reso sullo schema di decreto che avrebbe introdotto il Foia, i giudici di Palazzo Spada avevano ammonito tutti sul fatto che l’esperienza ci ha insegnato «che sempre più spesso le riforme “si perdono” nelle prassi amministrative conservative, nel difetto di un’adeguata informatizzazione, nel mancato apprendimento dei meccanismi da parte degli operatori pubblici, nel difetto di comunicazione con i cittadini e le imprese, che non riescono a conoscere, e quindi a rivendicare, i loro nuovi diritti».

L’applicazione del Foia non è quindi soltanto qualcosa che attiene a come la norma è scritta, ma anche a un necessario adeguamento tecnologico, organizzativo e culturale sia delle amministrazioni sia dei cittadini e delle imprese. Si tratta di un passaggio cruciale che richiede tempo, non solo nel nostro Paese. In questi anni di studio e impegno sulle norme della trasparenza, ho scoperto che ci sono elementi ricorrenti a tutte le latitudini. Qualche Paese è arrivato prima e qualcuno (come noi) in ritardo, ma pressoché ovunque le norme sull’accesso sono venute a valle della pressione pubblica e sono state approvate da politici illuminati; in molti casi, poi, sono state fortemente criticate da chi (pubblicamente) le considerava “inutili” se non addirittura “dannose” e – privatamente – ne auspicava il fallimento in modo da ritornare indietro, a un sistema in cui l’accesso alle informazioni fosse tutt’altro che democratico e seguisse logiche di potere e di appartenenza.

 

Un’altra costante è che sia necessario un po’ di tempo perché le norme vengano correttamente e compiutamente applicate dagli uffici. In UK, ad esempio, tra l’approvazione del Foia e la sua entrata in vigore sono passati cinque anni. In Italia, solo sei mesi. Sarebbe stato ingenuo, quindi, non aspettarsi che una rivoluzione copernicana come quella dell’accesso avrebbe avuto bisogno di tempo per produrre i benefici attesi ed essere pienamente colta da cittadini e amministrazioni.

Il Consiglio di Stato le ha chiamate “prassi amministrative conservative” o “mancato apprendimento dei meccanismi da parte degli operatori pubblici”. Nella pratica, è accaduto  – per esempio – che amministrazioni negassero (illegittimamente) l’accesso sulla base dell’argomentazione per cui “l’ufficio, di norma, non concede l’accesso a questo tipo di documenti”. E certo, verrebbe da dire, finora non lo ha concesso perché non esisteva il Foia... Ma, adesso, la prassi deve cambiare.

In molti casi, specialmente nei primi mesi, le amministrazioni non rispondevano alle richieste di accesso, incuranti del fatto che – in modo diverso a quanto accadeva in precedenza – il silenzio non è più un’opzione praticabile: alle richieste bisogna rispondere, con un provvedimento espresso e motivato, entro i trenta giorni dalla presentazione.

Ignoranza di Stato”, con queste parole l’organizzazione non governativa Diritto di Sapere ha intitolato il suo report sui primi tre mesi di applicazione del Foia italiano. Dal report, infatti, emergeva che – a fronte di 800 richieste inoltrate – nel 73% dei casi non era pervenuta risposta nei trenta giorni e che – in molti casi – le ragioni alla base dei dinieghi non erano tra quelle (tassative) per cui la legge prevede che si possa negare l’accesso. E dire che – proprio per evitare che le amministrazioni fossero “creative” nella scrittura delle motivazioni – il legislatore aveva previsto che l’Autorità Nazionale Anticorruzione adottasse un documento con le linee guida per l’interpretazione delle eccezioni e dei limiti (che Anac ha approvato con la delibera n. 1309/2016).

Ma le norme non sono come app, si diceva prima. E quindi chiunque veda frustrato il proprio diritto alla trasparenza ha la possibilità di ricorrere al TAR (il Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio). “È un rimedio lungo e costoso”, si dirà. Vero. E per questo motivo il legislatore ha previsto anche due strumenti stragiudiziali e gratuiti per i casi in cui il Foia non venga applicato correttamente. Prima del TAR (o in alternativa ad esso), il cittadino può rivolgersi al difensore civico (dove è istituito) o al responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (che è una figura presente in tutte le amministrazioni) e che è tenuto a provvedere nel termine brevissimo di venti giorni.

Come si misura l’efficacia di una norma?

Dai report indipendenti e dai monitoraggi istituzionali è emerso che le criticità maggiori non sono nel testo della norma, ma nella sua applicazione da parte delle amministrazioni (specialmente quelle locali e sanitarie). Per questo motivo, la Ministra Madia nel giugno del 2017 ha adottato e pubblicato una circolare che chiarisse i punti maggiormente problematici e contenesse indicazioni e raccomandazioni chiare, dirette a tutte le amministrazioni pubbliche. Tra queste alcune particolarmente significative. Nella Circolare si legge, per esempio, che “nei casi di dubbio circa l’applicabilità di un’eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare” (“in the face of doubt openness prevails” diceva Obama). Sempre nella circolare, si ricorda che il mancato rispetto del termine per le risposte e i rifiuti illegittimi non sono senza conseguenze e che è contraria alle finalità del Foia “dichiarare inammissibile una domanda per motivi formali o procedurali”.

Il messaggio è chiaro: nessuna applicazione “burocratica” (nel senso peggiore del termine) o restrittiva, il diritto di accesso generalizzato deve essere garantito dalle amministrazioni. Anche perché l’esperienza di questi primi sei mesi dimostra che – al netto delle fisiologiche difficoltà – il Foia funziona. Partiamo dai numeri. Un primo dato significativo è quello relativo alle migliaia di richieste Foia già inviate alle amministrazioni (le associazioni Diritto di Sapere e Cittadinanzattiva, per esempio, ne hanno inviate rispettivamente 800 e oltre 3500, mentre più di 400 sono le richieste ricevute solo dai Ministeri). Segno che, anche se la norma è nuova, cittadini, associazioni, imprese e giornalisti ne stanno già apprezzando l’utilità del Foia.

Per rendere il più semplice possibile l’esercizio del diritto di accesso generalizzato, organizzazioni della società civile e sviluppatori hanno realizzato già ben due piattaforme che consentono a chiunque di inviare facilmente (e in pochi clic) un’istanza Foia all’amministrazione: si tratta di chiedi.dirittodisapere.it e di www.foiapop.it.  Si tratta di un segnale importante: negli USA, un’unica piattaforma web per la presentazione delle richieste è arrivata solo con la riforma Obama del 2016 (dopo 50 anni di vigenza della norma), in Italia sono bastati pochi mesi (anche grazie al lodevole impegno di volontari e attivisti).

FoiaPop, una delle piattaforme che consentono di compilare e inviare facilmente una richiesta Foia

Le amministrazioni, poi, iniziano a prendere sempre maggiore dimestichezza con i meccanismi alla base del nuovo diritto: secondo il monitoraggio del Dipartimento della funzione pubblica, il 94% delle istanze presentate ai Ministeri riceve una risposta nel termine di legge. Segno, quindi, che il rodaggio potrebbe essere più breve di quanto ci si aspettava e che il termine di trenta giorni può essere rispettato senza stress organizzativi eccessivi, per la quasi totalità delle richieste. Ma i numeri non dicono tutto. Così come non si può misurare la bontà e l’efficacia delle norme sulle unioni civili dal numero di celebrazioni, così l’impatto del Foia non può essere circoscritto al numero di istanze presentate e alla percentuale di quelle che hanno ricevuto riscontro positivo.

È interessante, invece, capire quali documenti è stato possibile ottenere grazie al Foia e come sono stati utilizzati. Partiamo dall’attività dei giornalisti: il Foia ha reso possibile, tra le altre, la realizzazione di una mappa sulle coperture vaccinali, un’indagine sulla rilevanza del fenomeno degli obiettori di coscienza nelle strutture sanitarie pubbliche, inchieste sulle spese di viaggio e di rappresentanza di sindaci e presidenti di regione, nonché sui regali di rappresentanza ricevuti dai membri del governo. Tutte inchieste che, senza Foia, non sarebbero state possibili. È quello che emerge anche dai report indipendenti: la nuova norma, se applicata, funziona e grazie al diritto di accesso generalizzato sono stati concessi documenti e dati che prima venivano negati.

L’associazione Antigone, per esempio, ha ottenuto informazioni sulle condizioni di vita dei detenuti nelle carceri, l’Arcigay il numero delle unioni civili celebrate nelle principali città italiane; altre organizzazioni hanno ottenuto, invece, informazioni sui finanziamenti ai consultori e centri antiviolenza, su quali sono i reclami presentati nei confronti delle aziende che gestiscono i trasporti delle più grandi città italiane, sulla sicurezza degli edifici in cui ci sono scuole e ospedali, sui rimpatri dei migranti e sulla gestione dei centri di accoglienza. Ovviamente, è solo l’inizio e c’è ancora molta strada da fare. Del resto, sarebbe presuntuoso pensare di aver completato, in soli sei mesi, un percorso che altri Paesi hanno iniziato diversi decenni fa.

L’importante però è avere la certezza di essere nella direzione giusta, con la consapevolezza che tutte le norme sui diritti e sulle libertà fondamentali (come quelle sull’accesso) si riempiono di contenuti grazie ai cittadini che le usano e che si battono perché vengano effettivamente applicate e – se necessario – migliorate.

 

(Disclaimer: per trasparenza si fa presente che l’autore di questo post è stato tra i promotori di Foia4Italy, la campagna per un Foia italiano, e – dopo la sua approvazione – ha iniziato a collaborare con la Ministra per la semplificazione e la pubblica amministrazione sull’attuazione della riforma)

l'autore
Ernesto Belisario

Ernesto Belisario è avvocato, specializzato in diritto amministrativo e scienza dell’amministrazione, e si occupa da oltre quindici anni di diritto delle nuove tecnologie. Nel 2016, con il giornalista Guido Romeo, ha scritto per Chiarelettere “Silenzi di Stato – Storie di trasparenza negata e cittadini che non si arrendono”.